表14-1 按照法人和经营属性划分的四种办学形式
根据我国《教育法》和《民法通则》中的有关规定，在我国只允许公立学校和非营利性民办学校的存在。[50]但是，从实际办学情况看，确实有一些民办学校名义上是非营利性的，但实质上则表现出比较明显的营利性行为，与其法律规定性不相符合。[51]如何对待这种情况，在《民办教育促进法》以及《教育规划纲要》制定过程中，存在着两种不同的意见：一种意见认为，应该借鉴其他国家的做法，在营利性教育机构和非营利性教育机构之间进行严格的区分，进行分类管理；另外一种意见认为，投资办学是我国民办教育的特征，要顾及民办学校投资者的利益，容许他们在提供公益事业服务的同时，可以获得一些经济上的好处。作为一种折中，《民办教育促进法》采取了“合理回报”提法，但是实施效果不够理想，主要原因是政策规定不够清晰，民办学校办学者从自身利益出发考虑，少有申请“合理回报”者。《教育规划纲要》希望正视这一尚未解决的问题，因此，在第四十四条中提出：“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。
（二）办学体制改革目标及其提出的背景
教育体制改革旨在完善公立教育和民办教育办学体制基础上，处理好不同办学体制之间的关系。《教育规划纲要》对于我国今后十年办学体制改革的定位是，发挥政府的主导作用和市场在配置资源方面的积极作用，形成公立学校和民办学校共同发展的格局。第四十二条指出教育体制改革目标是：“坚持教育公益性原则，健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局。”